O ORÇAMENTO DO ESTADO

Ficámos a conhecer ontem, com o número de abstenções necessárias, o anunciado desfecho sobre a aprovação de mais um Orçamento do Estado.

Este documento que dita a governação financeira anual de um país (por isso deve ser apresentado no Parlamento até 15 de Outubro e votado até 15 de Dezembro), tem natural impacto no dia a dia das famílias e das empresas, e resulta da elaboração de uma proposta governativa onde devem constar as linhas mestras para a governação.

Funções e Elementos do Orçamento

É por isso que são normalmente destacadas as seguintes três grandes funções do orçamento:

• Económica
• Política
• Jurídica

onde a primeira se destina a permitir uma melhor gestão dos dinheiros públicos e em simultâneo possibilitar ao Governo o acompanhamento da política económica global do Estado; a segunda procura assegurar direitos fundamentais dos cidadãos, impedindo a cobrança de impostos sem a devida autorização dos seus representantes eleitos, a par com o equilíbrio e a separação dos poderes, pois sem a aprovação da Assembleia da República, o Governo não pode executar quaisquer medidas, enquanto a terceira limita a Administração Pública mediante um conjunto de normas que regulam o seu funcionamento, a sua organização e o seu relacionamento com os cidadãos.

No seu todo o Orçamento do Estado engloba um conjunto de elementos, que vão desde as previsões (sejam as de natureza económica sejam as mais específicas, como as receitas e as despesas) às linhas de política económica. Assim, o documento apresenta uma parte dedicada às previsões de indicadores com destaque para o Produto Interno Bruto, o défice, as exportações e importações, o consumo interno, a inflação, a par com outra onde o destaque vai para as previsões sobre as receitas e despesas públicas.

O Orçamento do Estado serve ainda como documento de apresentação da política económica de cada governo para o ano seguinte; nele são indicadas as medidas que pretende implementar, como sejam mudanças nas prestações sociais ou nos impostos cobrados a famílias e empresas, e onde é autorizada a Administração Financeira a cobrar impostos e a realizar despesas.

A experiência acumulada ao longo dos tempos levou à elaboração de estudos e à fixação de algumas normas para a elaboração de documentos da importância de um Orçamento de Estado, o que levou à definição de cinco regras orçamentais clássicas.

As regras clássicas

Embora nem sempre cumpridas as cinco regras clássicas são as seguintes:

1. Anualidade - que determina que o Orçamento tenha validade e execução anual;
2. Integridade (unidade e universalidade) – que define a existência de apenas um orçamento por ano (unidade), no qual todas as despesas devem estar incluídas (universalidade);
3. Discriminação orçamental – dividida noutras três regras que definem a forma como as receitas e as despesas surgem no Orçamento:

• Regra da especificação (cada receita e cada despesa deve ser especificada e individualizada);
• Regra da não-compensação (as verbas devem surgir no Orçamento na forma bruta e não líquida, isto é, sem qualquer compensação ou desconto);
• Regra da não-consignação (todas as receitas deverão servir para cobrir todas as despesas);

4. Publicidade – que obriga o Orçamento do Estado a ser publicado;
5. Equilíbrio orçamental – que determina que as receitas previstas devem cobrir, na totalidade, as despesas estimadas.

Para comprovar que estas regras nem sempre são cumpridas basta recordar o recorrente recurso a orçamentos suplementares, violando a regra da integridade, ou a normal violação da regra do equilíbrio orçamental com a apresentação de orçamentos deficitários, onde as receitas não cobrem as despesas.

Apreciação, Votação e Promulgação

Após a apresentação, a proposta de orçamento é discutida e votada na generalidade no Plenário, baixa às comissões de especialidade e a este regressa para discussão e votação na especialidade; não havendo dúvidas sobre a sua constitucionalidade, situação em que o diploma poderá ser enviado para fiscalização preventiva pelo Tribunal Constitucional, o texto final é então promulgado pelo Presidente da República e publicado em decreto.

É especialmente durante este processo que se avolumam as notícias e as declarações políticas sobre um documento cuja importância é tantas vezes desvalorizada quantas é sobrevalorizada.

Considerandos finais

Um orçamento (seja ele de âmbito mais restrito, como o familiar, ou de âmbito mais alargado, como o nacional) é sempre um projecto de curto prazo e especialmente orientado numa perspectiva de tesouraria, ainda que nada impeça a incorporação de objectivos e projectos de maior duração, pois qualquer investimento de prazo plurianual terá sempre que se iniciar num determinado ano. 

Esta ambiguidade dever-se-á em boa medida às próprias características de um documento meramente conjuntural que não raras vezes é apresentado e avaliado como se incorporasse outras qualidades. É assim que frequentemente se confunde um plano de curto prazo (o orçamento) com outro de duração mais longa e maior alcance (Grandes Opções do Plano), transformando numa dimensão estratégica – aquela que procura formular uma orientação para um grupo de actividades ou operações visando um objectivo comum – o que em caso algum pode passar de um conjunto de acções, com efeitos pontuais que visam alcançar um determinado objectivo segundo uma estratégia previamente estabelecida, ou seja um plano de natureza táctica.

Outra razão para a confusão prende-se com questões de natureza política, melhor dizendo do jogo político-partidário; o governo e o partido (ou partidos) que o apoia(m) e produz o Orçamento de Estado procurarão, na busca de argumentário, relevar as suas qualidades tácticas e de rápido efeito político, enquanto a oposição sublinhará, à falta de melhor, as falhas estratégicas, pelas quais o documento não pode conceptualmente responder.

ROMBO

Divulgada a informação onde uma «Auditoria da EY revela perda de 340 milhões na CGD com “Obrigações Caravela”», que a «CGD concedia crédito sem olhar para os riscos das empresas» ou que a «CGD perdeu 1200 milhões em empréstimos de risco», não tardaram em surgir os habituais defensores da ideia da privatização do banco, como se tal constituísse panaceia garantida para os referidos desmandos.

Para estes não existe qualquer interesse em lembrar que no período em observação – entre 2000 e 2015 – as diferentes administrações foram sempre integradas por prestigiadas figuras do cenáculo político nacional (PS, PSD e CDS) com origem nos mais respeitados e respeitáveis dos partidos nacionais; de tão convictos que estão na certeza da sua “solução” julgam suficiente recordar que o «Estado injectou directamente mais de 4000 milhões de euros desde 2011 perante prejuízos recorde» enquanto omitem que desde o início da crise do subprime (2007/2008) as ajudas públicas ao conjunto da banca nacional já atingiram os 16,7 mil milhões de euros e que se houve evidentes casos de incúria e má gestão na CGD não é menos verdade que esta vem sofrendo um processo de descapitalização devido à incorporação do nacionalizado BPN (2008) e que financiou em milhares de milhões de euros as sociedades que herdaram os activos tóxicos, aqueles que o banco luso-angolano BIC não quis receber quando pagou uns extraordinários 40 milhões de euros pelos activos saudáveis do BPN. Mas o papel da CGD na “reestruturação” do sector financeiro nacional não ficou por aqui, nem a responsabilidade pelos desmandos se deve limitar às administrações, eximindo sucessivos reguladores e ministros da tutela.

A QUESTÃO DEMOGRÁFICA

Ainda que não se entenda completamente o porquê, eis que de repente a luta política trouxe para a ribalta das atenções mediáticas a questão demográfica.

Organizaram-se grandes debates em universidades e demais locais de grande concentração de informação e conhecimento sobre o tema? Não! Apenas o maior partido da oposição, o PSD, quer pagar aos portugueses 10 mil euros por cada filho, ao longo dos primeiros dezoito anos de vida.

Esta ideia, de aparente aumento do universo abrangido, traduzir-se-á, de acordo com alguns especialistas na matéria, num efeito praticamente neutro – quando substitui outras formas de apoio às famílias como o velho abono de família – ou até negativo por não prever qualquer mecanismo de progressividade em função do rendimento familiar. Para os mais críticos, cumprirá mesmo o objectivo de financiar as famílias de maiores rendimentos a expensas das de rendimentos mais baixos.

Por outro lado a ideia centra-se particularmente na ideia de combater a diminuição da população – uma questão demográfica – mediante o aumento da natalidade e isto são questões muito diversas, pois a primeira é influenciada pelo saldo migratório (diferença entre o número de emigrantes e de imigrantes) e o chamado saldo natural (diferença entre o número de nascimentos e de óbitos), enquanto a natalidade é apenas e tão só o número de nascimentos. Numa economia como a portuguesa, onde o número de emigrantes (os que saem, com a agravante destes seram maioritariamente jovens) é superior ao de imigrantes (aqueles que entram no país) e o dos óbitos ao dos nascimentos, actuar apenas sobre um dos factores produzirá seguramente poucos resultados. Isto mesmo é confirmado quando os próprios especialistas que estiveram na origem da proposta avisam que só com subsídios não vamos ter mais filhos, quanto mais uma inversão na tendência de redução da população.

E será que o aparentemente desejado aumento da população faz sentido quando são cada vez mais evidentes as limitações dos recursos e quando a redução do número de nascimentos parece, principalmente, fruto da associação de dois outros factores: uma opção cultural e uma reacção às condições de instabilidade no mercado de trabalho, como o próprio ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social já salientou.

É que a manter-se a actual conjuntura de instabilidade no emprego ou sem uma melhoria de condições essenciais, como a redução das horas de trabalho e o aumento dos salários, não haverá político ou santo-casamenteiro que nos valham!

AINDA A RENEGOCIAÇÃO DA DÍVIDA

As notícias esta semana vindas a lume dando conta que António «Costa anuncia que défice de 2017 deverá ser de 1,2%», oportunidade em que o mesmo assegurou que a dívida pública deverá situar-se pelos 126,2% do PIB, não deveriam servir apenas para confirmar a boa saúde da economia nacional ou para criticar as correspondentes opções governativas, do mesmo modo que a notícia de meados de Dezembro onde a «Fitch tira rating do lixo e põe Portugal no grupo da Itália» pouco alterou o quadro geral da difícil situação do país.

Claro que a decisão da Fitch confirmar idêntica posição da Standard & Poor’s terá impacto em alguns investidores, mas isso não significa que tenham terminado os problemas ou que uma apreciação positiva dos mesmíssimos organismos que tantas responsabilidades evidenciaram no eclodir da crise em 2008 deva ter um valor de especial relevância.

A realidade é que quase sete anos volvidos sobre a intervenção da troika (FMI, BCE, UE) o endividamento continua a apresentar valores elevados e o sistema financeiro nacional a revelar as debilidades que só os poderes estabelecidos não querem ver. Bem podem o Governador do Banco de Portugal ou o Primeiro-Ministro afirmar a solidez do sistema financeiro nacional que a realidade diária desmente-os rapidamente; o país continua descapitalizado enquanto assistimos à continuação da sangria da pouca riqueza nele criada, confirmada com o anúncio, no final de 2017, que «Portugal devolve mais 1.000 milhões ao FMI ainda este ano».

O que continua por anunciar é o início de uma verdadeira solução para um endividamento com aquela expressão que, por mais que custe aos sectores mais tradicionalistas e conservadores, não poderá deixar de contemplar uma profunda renegociação da dívida, cenário que a UE procura controlar com a escolha de Mário Centeno para novo presidente do Eurogrupo (aquela estrutura sem qualquer enquadramento legal que reúne os ministros das finanças da Zona Euro) onde terá como missão «Domar os poderosos do euro com dívida de 126% às costas» e sem qualquer vislumbre de solução para o seu problema.

NEGÓCIOS DA CHINA

Ler na página on-line do EXPRESSO que o «PCP propõe renacionalização dos CTT» lembrou o arranque anual da seally season, ou não tivessem eles próprios recordado que a privatização consumada pelo PSD/CDS foi preparada por vários governos, incluindo o PS.

A abertura para debate do tema não poderia ter sido pior – o reconhecido conluio PSD, CDS, PS – e não augura o menor sucesso a uma iniciativa que tem tanto de meritória quanto de malogro assegurado. Não que ele não deva ser debatido e ainda menos utilizado como ponto de partida para um debate mais alargado sobre a política de privatizações.

Recorde-se, a título de exemplo um artigo da VISÃO, publicado em 2015, que questionava se «Ganhamos alguma coisa com as privatizações?», lembrando (como o fez Mariana Mortágua) que desde 1977 foram arrecados 38 mil milhões de euros – no período de vigência do governo Passos Coelho/Paulo Portas o montante foi de 9,2 mil milhões – e que desde 1977 só as privatizadas PT e EDP deram cerca de 20 mil milhões de euros de lucro, valor que representa mais de 50% do “lucro” de todas as privatizações.

Por último, deixava como sugestão de leitura para o período das férias o livro NEGÓCIOS DA CHINA, de Anabela Campos e Isabel Vicente (Edição Tinta da China), onde as autoras falam sem rebuço na perda de sectores estratégicos e como abrimos mão deles como nenhum outro país no mundo!

POBRES DE NÓS...

A sucessão de acontecimentos no sector financeiro nacional, onde os mais recentes e visíveis foram o “desaparecimento” do BES e do BANIF, constituem mais um claro sinal do fracasso da solução europeia gizada para combater a denominada crise das dívidas soberanas.

Lembremos que parte da estratégia passava pela recapitalização do sector financeiro e que encerrado o “programa de auxílio” a banca portuguesa ficou longe duma situação melhor que a que vivia nas vésperas do pedido de resgate e em processo de clara concentração, a ponto do ex-presidente do Conselho Económico e Social e actual assessor do presidente da Comissão Europeia, Silva Peneda, ter afirmado que «“Choca-me ter um país estrangeiro a comandar toda a banca portuguesa”».

Muita coisa continua por fazer num sector importante para a actividade económica mas que de modo algum pode ser entendido como o seu factor chave. Claro que muito do crescimento económico que se deseja passa por necessidades de financiamento, mas infelizmente uma banca espartilhada pela falta de capitais próprios e orientada para o lucro imediato está nos antípodas daquela necessidade.

Na época em que tivemos um sector financeiro nacionalizado perdeu-se a oportunidade de o organizar segundo outra lógica que não a do lucro a qualquer preço – extinguiu-se uma instituição de crédito que privilegiava o financiamento a médio e longo prazo (o Banco de Fomento), pactuando-se com o princípio da banca universal e da “livre concorrência” e agora debatemo-nos com a dupla dificuldade duma economia sobre-endividada e estagnada e dum sector financeiro descapitalizado, agravada por integrarmos uma união monetária desprovida de supervisão bancária eficiente, já para não falar duma não menos necessária estratégia conjunta ao nível político e militar – seguindo-se-lhe um processo de privatizações que nunca acautelou outro objectivo que o de ocultar o acumular de défices. Pelo meio assistimos a um ou outro “manifesto público pela defesa do interesse nacional”, invariavelmente esquecido logo que surgia a primeira oportunidade de lucro fácil, agora parcialmente recuperado por quem tendo tipo um papel activo na gestão bancária, como Nogueira Leite, defende agora, num artigo esta semana publicado no DN, que os «...os empresários portugueses deveriam ou avançar com o seu próprio capital ou ajudar a encontrar fontes credíveis de capitalização dos bancos portugueses...», como se esse leque de empresários não estivesse reduzido a um dois dos “super ricos” gerados pelo sistema que nos conduziu à crise que atravessamos.